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鄭功成:養老保險單位繳費率可繼續降至12% 絕不影響職工養老金待遇

 字體時間:2019-03-11來源:南方都市報 中國社保網編輯:社保網-藍星
【導讀】:一邊是要降低企業稅費負擔,一邊要避免社保待遇受影響,與此同時,還要兼顧考慮人口老齡化背景下社保支出的壓力。這三重關系,在今年的政府工作報告中有著充分體現。

全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成。南都記者 黎湛均 攝

一邊是要降低企業稅費負擔,一邊要避免社保待遇受影響,與此同時,還要兼顧考慮人口老齡化背景下社保支出的壓力。這三重關系,在今年的政府工作報告中有著充分體現。

報告中提出將城鎮職工基本養老保險單位繳費比例下調至16%,這一力度究竟有多大?單位少繳養老保險后,會不會影響到職工養老金兌付?

日前,南都記者就此專訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成。根據他的調研和測算,鄭功成告訴南都:將用人單位養老保險繳費率降至16%,大大減輕了企業負擔,但還有下調空間,較為理想的費率是降到12%左右,即總繳費率以不超過20%為宜。對養老金的良好運轉,他也抱有信心:“社保降費率不應該、也絕對不會影響到職工的養老金”。

養老保險降費力度如何?應繼續降到12%,絕不會影響職工養老金

南都:今年政府工作報告中提出,下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例至16%,這個幅度大不大?

鄭功成:現在養老保險單位是20%的名義繳費率,下降到16%,降幅達到兩成,幅度還是較大的,降費的目的是要減輕企業負擔,過去費率的確偏高,不降不行。

其實降到16%,在我們看來還應繼續降低。

我們做過一個測算,當前很多地方用人單位是按照社會平均工資一定比例來繳納的,實際費率在12%左右,比如浙江按照社會平均工資的60%來繳,繳費基數不是實打實的。考慮到逐漸降低費率更有利于制度平衡發展, 我去年曾將基本養老保險費率統一降到15%的可行性研究結論報告民盟中央主要領導,他在總理征求政府工作報告意見會上正式提出了這一建議,現在的16%接近我們建議的目標。

今年政府工作報告提出費率降兩成,希望一定是實實在在地讓企業總體負擔降低兩成。按照這個幅度來測算,我覺得應該把將單位繳費比例繼續降到12%左右作為目標,才比較合理。所以說這一次降費幅度較大,但還沒有“降到位”。我認為以后還應當有再次降費行動。

南都:我們關注到,政府工作報告中特別強調社保降費率要“穩定現行征繳方式”,不增加小微企業實際繳費負擔,這如何理解?

鄭功成:很多地方養老保險的實際繳費基數遠低于統計繳費基數。在這種情況下,如果一些地方改變征繳方式,做實繳費基數,那可能導致企業負擔并沒有降低、甚至增加。

基于經濟下行壓力和風險不確定性的增大,今年的核心目標是要切切實實減輕企業負擔,所以報告里特別提出:要按照現行征收方式,不能做大的調整,這樣企業負擔才能在降費的條件下得到切實減輕。

南都:企業繳納的養老保險費率下調后,會不會影響職工的養老金待遇?

鄭功成:養老保險降費率不應該、也絕對不會影響到職工的養老金。

為什么是“絕對不影響”呢?現在降到16%,這個幅度在可控范圍。比如廣東本來就有大量結余,不存在養老金發放缺乏資金支撐的問題。

目前只有少數幾個省份出現了收不抵支的情況,但也不會影響職工養老金待遇。因為我國去年建立了中央調劑金制度,去年調劑金規模為2400多億,有22個省份從中受益了600多億,這600億就是要給這些收不抵支的地區作為資金補充。而今年的中央調劑金規模約5000多億,將會為養老金虧空的地區提供更多資金補充。還有中央財經的轉移支付力度也在加大,增長幅度10.9%,這意味著通過財政轉移支付亦將提升共濟的力度。

另外,去年國有資產劃轉已經邁出了實質性的步伐,一部分國有資產也會補充到養老保險基金里來。此外,全國現在養老保險基金累計結余5萬億,作為戰略儲備基金的全國社會保障基金還有2萬億,這些數據足以表明,我國的養老保險基金在總體上是充足的,需要的只是要通過全國統籌來加快實現全國基本養老保險制度的統一,因此,不用擔心職工養老金待遇的問題。

政府工作報告也提出,今年退休人員養老金繼續提高5%左右。可以說這也是中央的一個態度:在降低企業繳費的同時,也要確保養老金足額發放、合理增長,這兩個目標是要同時達到的。

降費地域效果不同廣東企業負擔將處于一個較為穩定的預期

南都:目前,廣東的養老保險單位繳費比例是14%,企業還是普遍感覺“五險”加在一起壓力較大。像廣東這樣繳費比例已低于全國水平的省份,還有沒有繼續下調的空間?

鄭功成:14%是名義費率。我們2013年測算,廣東一些企業的實際繳費率只有6%左右。從這個水平來看,廣東企業的養老保險實際負擔不會有太明顯的減輕,但是也不會增加,應該會處于一個較為穩定的預期。

關于養老保險單位繳費率,目前高于16%的地區,不管原來是20%還是19%,應該統一降低到16%。這也是為下一步實行全國統籌、采取全國統一費率創造條件。

南都:像東北一些養老保險基金已經收不抵支的省份,單位繳費少了勢必會加劇收不抵支的局面,如何降?

鄭功成:單位繳費率降到16%,企業負擔減輕了,但也會減少養老基金收入,這是毫無疑問的。

有人說,東北地區本來基金收不抵支,還要降這么多,基金來源怎么解決?是不是可以不降到16%,而是降到18%?我不贊同這個主張。我認為東北地區也要將繳費率一步到位地降低到16%,以便切實把企業負擔降下來,最終邁向全國公平籌資。

而解決遼寧、黑龍江等地收不抵支的問題,就要發揮中央調劑金制度的作用。

現在是深化改革、完善制度的關鍵時期,中央調劑基金的功能要發揮出來。同時充分利用好中央財政轉移支付資金,還要加大國有資產的劃撥力度,國有資產中有一部分是老一代勞動者的必要勞動積累,現在是兌現的時候。如果國有資產起不到作用,那么將拖累整個養老金制度走向成熟的步伐,它必須要跟上來。

我認為,養老保險降費率,一方面要降低企業負擔,另一方面要往全國統籌、統一繳費率的方向邁進。

“南金北調”無法律障礙但不贊成動用地方過去結余的養老保險基金

南都:2019年初,有學者提出“南金北調”、推進養老保險全國統籌,引起很大的爭議,你怎么看?

鄭功成:我們首先要回答兩個問題。一個是,養老保險基金是筆什么錢?這不是財政的錢,也不是政府性基金,而是養老保險制度的錢。第二個是,養老保險制度是國家的制度還是地方的制度?毫無疑問,它是國家的制度。回答清楚這兩個問題,答案也就清晰了,即“南金北調”從法理上、從學理上都沒有問題。這個制度是全國的,這些錢是全國參保人共有的,各地是結余還是虧空,都改變不了這一本質。

如果采取“南金北調”,既沒有法律障礙,也沒有學理上、邏輯上的問題。這里也不存在地方愿意或不愿意的問題,因為地方必須服從全國統一的制度安排。

南都:法理和學理講得通,是否意味著現實就要這樣做呢?

鄭功成:我認為“南金北調”于法有據,于理很通,但是我不太贊成動用地方過去結余的錢。

因為這個失衡的格局是過去制度地區分割形成的,哪怕它再不合理,它也已經是一個現實。如果很簡單地“平掉”南部有結余省份的錢,填補到其他地方,它就有可能一下子帶來新的不適應,影響這些地區的經濟格局和經濟增長。

因此,我覺得操作中還要考慮到政策的連續性,畢竟這已經成為地方利益的一個很重要的構成部分。

南都:到2016年廣東省養老保險基金結余已經超過8000億元,你不贊成動用地方過去結余的資金,那這筆錢可以發揮怎樣的作用?

鄭功成:廣東可以在養老保險全國統籌過程中,用來幫助企業過渡。

之所以要過渡,是因為珠三角地區的實際費率較低,而養老保險全國統籌后,我們認為珠三角地區的實際費率會提高,這些地方的企業可能馬上就感覺到負擔了。

那么廣東就可以用結余的這8000多個億,補貼一些給企業,給三五年的過渡期,比如說企業今年多繳一個點,政府也給予一定補貼,明年再多繳一個點。我特別希望這筆錢能夠讓這些地區的企業逐漸過渡到全國同樣的繳費水平。

現在有些有結余的省份還沒有做到省級統籌,這筆結余資金可以先用于實現省級統籌,這將為實現全國統籌打下更加良好的基礎。

加快養老保險全國統籌希望2021年完成,不能遙遙無期試下去

南都:養老保險全國統籌已經提了許多年,你認為什么時候能實現?

鄭功成:我們希望步伐要加快。去年建立中央調劑金制度,今年中央調劑比例再提高一些,明年再實行一年,后年也就是2021年就應該完成,不能再遙遙無期地試下去了。

現在是要打組合拳的時候,哪怕我們從兩萬億戰略儲備基金中再拿出幾千億出來,也要先把制度優化并真正成為全國統一的制度安排。

所以,今明兩年是非常關鍵的時刻,關鍵在中央調劑金穩步提高比例,還有省內要真正實現省級統籌而不是省級調劑金制度,因為未來的全國統籌雖然追求的是全國統收統支,但考慮到我國地域之大、人口之眾和發展之不平衡,可能還需要在中央與省兩級間進行一定的責任分解,這就必須以真正意義上的省級統籌為條件。再有就是國有資產的劃轉,這經過今明兩年的觀察,可能就更清晰了。

南都:在全國統籌中,一個很大的爭議是:要不要做實養老保險個人賬戶,對此你持怎樣的觀點?

鄭功成:做實個人賬戶完全不可行,也不需要。

社會保障制度最卓越的功能就是互助共濟,是用集體的力量和確切的制度安排來化解個人各類不確定的生活風險。個人賬戶作為當年的一種嘗試,可以理解,但在實踐中個人賬戶扭曲了養老保險制度的互助共濟功能,也衍生出了一系列不良的后果。

所以我不僅不主張做實個人賬戶,而且應當進一步淡化個人賬戶的概念,只要作為一個名義賬戶、作為記賬來處理。同時還應當對個人賬戶的私人屬性進行修正,當前社會保障領域中的自已主義取向正在損害著這一制度的公平性、公信力與可持續發展,也直接影響到必定以個人賬戶面孔出現的第二、三層次養老保險制度發展,而矯正背離社保制度客觀規律的個人賬戶顯然是必由之路。

對普通個人而言,最需要的是對未來有穩定的預期,只要確保能領到養老金就可以了。

醫保應取消個人賬戶個人賬戶的錢用于買高壓鍋、健身卡,失去共濟功能

南都:跟養老保險局面截然不同的是醫療保險,目前還有比較大規模的結余。

鄭功成:全國醫保基金到2018年底共有2.34萬億元結余,這筆錢約夠支付14億人看20多月的病的醫保費用。一方面是大病依然是城鄉居民的重大的后顧之憂與巨大的生活風險,另一方面卻有如此巨大的一筆資金結余,其中相當一部分沉淀在個人賬戶里,它極大地消弱了醫保制度的共濟功能。許多地方用個人賬戶上的線買高壓鍋、健身卡等非疾病醫療支付現象不乏罕見。

南都:如何更好地發揮個人賬戶資金的作用?

鄭功成:我們主張完全、徹底地取消醫保個人賬戶。

醫保個人賬戶的設置有其特定的歷史背景,但它背離了醫保制度應遵循的互助共濟客觀規律。如今,醫療保險個人賬戶一直處于低效運行并減損制度功效的狀態,嚴重損害了醫保的互助共濟功能,是危害醫保制度健康持續發展的癌細胞。對個人而言,雖然個人賬戶基金能讓個人支配一點小錢,但根本不可能真正解除其疾病醫療風險。

我們需要的醫保制度絕對不是讓個人支配一點小錢這樣一點小利,而是要讓每一個人、每一個家庭能夠切實解除疾病醫療的風險,這就需要切實遵循互助共濟的客觀規律。因此,治本之策是盡快出臺相關政策,取消職工醫保制度中的個人賬戶與居民醫保制度中的隱性個人賬戶,將用人單位與個人繳納的醫保費全部計入醫保統籌基金,使所有參保人的繳費全部用于所有參保人,完全恢復醫保制度的互助共濟。

南都:我們關注到,在醫保使用中,騙保等情況也頻頻發生。

鄭功成:我今年提交的一份議案,是抓緊制定《醫療保障法》。正是因為缺乏立法規范,醫療保障政策在實踐中的多變性與不穩定性極易損害參保群體切身利益,也極易扭曲這一制度的實踐路徑。目前各項醫保行政管理工作已經整合到新成立的國家醫療保障局,但由于缺少法律授權,現行監管工作無法可依,給工作的正常開展帶來了較大阻力。包括你說的,醫療保障政策在實踐中出現許多失范行為,特別是針對醫保基金的各類欺詐騙保行為,亟待依法治理。

養老產業異化成“圈地”政策設計應避免“大水漫灌”、應精準引導

南都:我們關注到,在老齡化趨勢面前,今年政府工作報告中對養老服務業提得很多,也有具體的部署。

鄭功成:養老服務業是一個非常有前景的行業,它既是一個重大的民生問題,也是一個經濟問題。我國60歲以上老年人口已達2.5億,其中失能、半失能老人約4000萬。我們都知道,老人失能后,家庭成員的負擔會很重,時間長了會很難承受;如果無子女照顧或者老人不想麻煩子女,老人的生活狀況就會非常糟糕。所以,特別需要加快發展養老服務。

我到歐洲一些國家考察過,一個失能老人需要1到1.5個全日制職工提供照料服務。按照我國有服務需求的失能老人為2000萬人來計算,至少需要2000到3000萬勞動力來提供服務,這對提高老年人生活質量、擴大社會就業、促進經濟增長都很重要。如今老年人的消費能力也在逐步提高,但問題是,目前養老服務總量供給不足,結構嚴重失衡。各地的公立養老院一床難求,但民辦養老院有40%以上的空置率,北京也是如此,這就是結構嚴重失衡的結果。

我國民間資本投向養老產業的積極性在高漲,但似乎大多在熱衷于“圈地”,搞養老地產、高檔老年公寓,這就讓養老服務業異化成了變相的房地產開發。

這背后一個很重要的原因是政策不精準,比如床位補貼“大水漫灌”,不管床上有無老人,更不論入住的老人是不是失能,都給補貼,既造成了公共資源的浪費,也不可能真正精準引導民間資本向著立足社區、向著幫助老年人居家養老、向著收養失能半失能老年人養老護理型機構發展發力。

南都:怎樣避免大水漫灌式的政策?

鄭功成:養老服務業一定要分層分類規劃,所謂分層就是對高收入、低收入、中等收入的老人有不同的針對辦法。一般而言,政府的重點是要解決有需要的失能半失能老人、高齡老人尤其是空巢的高齡老人的照護服務問題,對低收入老人應當兜住底線。高收入老人則可以交給市場并引導市場主體發力。而中等收入老人作為老年人中最大的群體,則需要政府、市場主體、慈善公益組織與家庭及個人同時發力,它需要立足社區就近提供服務。政府要根據情況設計不同的政策支持,實現精準引導。

長護保險制度仍需試點解決好“小眾”的問題,才能為“大眾”提供穩定預期

南都:政府工作報告今年還首次提出“擴大長期護理保險制度試點”。長期護理保險被稱為繼“五險”后的“第六險”,這項制度的必要性是什么?

鄭功成:我是非常贊同建立長期護理保險制度的。早在2007年第十屆全國人大常委會初次審議《社會保險法》的時候,我為常委會組成人員做社會保險制度建設與社會保險立法的專題報告時就提出了這樣的主張。因為我們所有人都需要對未來有個穩定的預期——當你老了、失能了之后,即便沒有子女護理,也能負擔得起社會護理的費用。

我們知道,一百個老人中可能只有三五個失能老人,這些失能半失能老人將成為這項制度的受益者。所以這個制度是集“大眾”的力量來解決“小眾”的問題的。而解決了“小眾”的問題,“大眾”也就有了穩定的預期,因為誰也不知道自己老了會不會失能。

南都:從地方試點情況來看,效果如何?

鄭功成:長期護理保險制度經過一兩年的試點,取得了一些成效,至少有 15個城市試點都拿出了方案。但是由于沒有中央的指導性意見,這些方案還五花八門。

可以明確地說,現在推廣的條件和時機還不成熟,許多問題都還沒有結論,存在分歧。比如,我們選擇什么樣的模式,是美國模式或者德國模式、還是自創新的模式?再比如責任怎么分擔,政府、用人單位、個人如何負擔?另外,受益的條件是普惠還是失能半失能者?只有在這些重大問題上取得共識的條件下才能構建起理性的護理保險制度。另外,從時機上來看,已有的幾項社會保險繳費率偏高,總體上還要繼續降費、為企業減負,再推護理險也不合適。

南都:什么時候形成整體的制度進行推廣,才是“成熟的時機”?

鄭功成:我的期望是,“十四五”期間能夠把這個制度真正建立起來。希望今明兩年能夠盡快地對各個試點城市進行總結,發現問題、有所改進,對于錢從哪里來、用什么模式、誰受益等問題上,盡快取得共識,拿出一個科學的頂層方案,然后再加以推廣。

南都:有學者指出,目前多個長護險試點的參保對象局限于城鎮職工和城鎮居民,將農村居民排除在外,有違社會公平,也違背了農村失能照護嚴重不足的現實。對此你怎么看?

鄭功成:我主張長護險制度應當為失能半失能的小眾服務,切實解除這些人的護理需要,而不宜變成普惠性制度安排,因為健康的老年人并不需要護理,按照這種思路,如果幾億人參加這項計劃,只有幾百萬或上千萬人在用這個錢,那負擔就不會太高。所以,農民也應當允許參與進來,不能被排斥在外,這一制度也要解除農村老年人失能半失能后的護理風險問題。

至于責任的分擔,以參照醫療保險模式為宜,農村居民可由政府和個人分擔,職工則是雇主和個人分擔。當然,前提條件還是這項制度的受益對象一定要是小眾的,不是大眾的、普惠性的,只有這樣,這個制度才可能建立起來,農村失能老人也才能享受這項制度。

采寫:南方報業全媒體記者、南方都市報記者程姝雯 胡明山 發自北京

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